Topsectorenbeleid: selectief industriebeleid in een ander jasje

'Special' Liberaal Reveil: 'Wat schaffen we af?'

Liberaal Reveil is onlangs met een speciaal nummer gekomen, waarin de vraag centraal stond: 'Wat schaffen we af?'

Mijn bijdrage aan dit nummer volgt hieronder.

We hebben in Nederland een markteconomie, waarin de particuliere consumenten en producenten geacht worden de hoofdmoot van de beslissingen over consumptie en productie voor hun rekening te nemen. Maar steeds weer duikt de gedachte op dat dit systeem tekortschiet in het creëren van welvaart en dat de overheid in dit proces dient te interveniëren om vermeende tekortkomingen te verhelpen. Vroeger was daarvoor de term industriebeleid in zwang, thans heet het topsectorenbeleid – een geesteskind van voormalig minister van economische zaken, Maxime Verhagen en de VNO–voorzitter Bernard Wientjes.

Om het geheugen op te frissen even een stukje geschiedenis. In 1980 verscheen een WRR–rapport , getiteld: Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie, waarvan Arie van der Zwan de belangrijkste auctor intellectualis was. Dit rapport was baanbrekend, voor zover het tot een hernieuwde waardering voor de industrie in Nederland heeft geleid. Maar ondanks inspanningen van industriecommissies op hoog niveau, werden de meer specifieke aanbevelingen van dat rapport nooit in concreet beleid omgezet. Het bleef bij generiek beleid.

En dat was ook wel logisch omdat er namelijk vele theoretische en praktische argumenten zijn die tegen een selectief beleid pleiten. Deze zijn alles behalve nieuw, maar zij lijken toch enigszins in het collectieve geheugen te zijn weggezakt. Het is daarom nuttig om ze nog eens uit de kast te halen om te voorkomen dat men zich inspanning zou getroosten om het wiel opnieuw uit te vinden.

Ervan uitgaande dat de overheid in een gericht industriebeleid een belangrijke rol zal hebben te spelen, kan als eerste argument naar voren worden gebracht dat er geen enkele garantie bestaat dat overheden over betere informatie en een beter inzicht beschikken om de kans op economische levensvatbaarheid van bedrijfstakken, bedrijven en producten te beoordelen dan de markt. Dat is de onoplosbaarheid van het probleem dat door de Angelsaksen als picking the winners wordt aangeduid. Waar overheden zulks toch probeerden, is dit in vele gevallen uitgedraaid op: bailing out the loosers.

In de tweede plaats leidt een actief overheidsbeleid op industrieel gebied tot politisering van economische besluitvorming. Ons democratisch bestel functioneert nu eenmaal dusdanig dat de overheid geen enkele groep op discriminatoire en duidelijk zichtbare wijze zal willen bevoordelen of benadelen. Dat is strijdig met de gelijke behandeling die in de wet is verankerd. Indien de overheid dat toch zou doen, zou zij daarmee bovendien haar eigen politieke legitimiteit ondermijnen. Dat betekent dat de overheid vaak pijnlijke keuzes uit de weg zal gaan. Het is bijvoorbeeld moeilijk voorstelbaar dat de overheid zou besluiten bedrijf A te steunen en bedrijf B in dezelfde branche, geheel in de steek zou laten. Of dat de overheid aan probleemregio X bepaalde voorrechten zou geven en die aan probleemregio Y zou onthouden. De overheid zal proberen haar steun zo ‘eerlijk’ mogelijk te verdelen. Maar dit betekent dan wèl dat politieke rationaliteit op gespannen voet kan komen te staan met economische rationaliteit. In het ergste geval leidt dit tot Italiaanse toestanden.

In de derde plaats kan worden opgemerkt dat ondanks het feit dat de overheid vermoedelijk haar best zal doen om niet te discrimineren, het welhaast onvermijdelijk is dat grote bedrijven beter zullen worden behandeld dan middelgrote– en kleine bedrijven. Men krijgt niet zo gemakkelijk toegang tot de overheid. De grote bedrijven met hun goede contacten met de overheid en hun subsidiologen hebben hier een duidelijke voorsprong op de kleinere.

In de vierde plaats is er een belangrijk verschil in besluitvormingscultuur tussen de overheid en het bedrijfsleven: bij de overheid bureaucratisch, hetgeen vaak synoniem is met inefficiënt, langdurig en omslachtig; bij het bedrijfsleven korter en doelmatiger. Dit leidt niet zelden tot communicatiestoornissen tussen beide culturen, als de communicatie al tot stand komt. In het ergste geval leidt zulks tot ‘besmetting’, waarbij bedrijven worden gedwongen in de pas te gaan lopen met de besluitvormingscultuur van de overheid, hetgeen een schadelijke invloed heeft op hun flexibiliteit en dynamiek. [Zoals Rypke Zeilmaker onlangs zo treffend opmerkte: 'Tussen woord en daad staat een bureaucraat.']

In de vijfde plaats is gericht industriebeleid moeilijk anders denkbaar dan in het kader van een nationale economie; in dit geval de Nederlandse. Het spreekt vanzelf dat zulks haaks staat op de officiële beleidsfilosofie van de Europese Gemeenschap die gericht is op economische integratie, inclusief samenwerking en fusie van bedrijven over de Europese grenzen heen.

In de zesde plaats kan een dergelijk industriebeleid ook in strijd komen met formele afspraken in het kader van de EG en andere internationale organisaties. Wat de EG betreft kan hierbij onder andere aan het mededingingsbeleid worden gedacht. Daarnaast hebben de geïndustrialiseerde landen ook in bredere kring, met name in de OESO, door de jaren heen herhaaldelijk hun voornemen bevestigd om de direct interveniërende rol van de overheid in het bedrijfsleven terug te dringen.

In de zevende plaats kleeft aan het gerichte industriebeleid het gevaar van concentratie van economische macht in de handen van de overheid en/of een beperkte groep personen die de overheid ter zake adviseren. Het ligt voor de hand dat zij, indien zij eenmaal een beslissing hebben genomen, zich zullen inspannen om deze beslissing ook tot een succesvol einde te brengen. Dit kan er toe leiden dat zij nieuwe toetreders tot bepaalde markten zullen weren, waardoor kartelachtige toestanden ontstaan. Volgens de economische conventional wisdom houdt dit gevaren in voor de doelmatigheid van de productie. Bovendien is overmatige machtsconcentratie, inclusief die op economisch gebied, het in strijd met de politieke uitgangspunten van de belangrijkste politieke stromingen.

Dit alles impliceert niet dat de overheid zich totaal dient te onthouden van elke activiteit op het terrein van het industriebeleid. Maar men zal toch met zeer overtuigende argumenten moeten komen om af te wijken van de regel dat de activiteiten van de overheid ter zake tot generiek beleid dienen te worden beperkt. 
 
Maar nu hebben we dan toch een topsectorenbeleid. Wat houdt dat in? En wat zeggen deskundigen daarvan?

Het kabinet wil topsectoren waarin Nederland wereldwijd uitblinkt, nog sterker maken. Om dat te bereiken, gaan overheid, bedrijfsleven, universiteiten en onderzoekscentra samen werken aan kennis en innovatie. De afspraken hierover zijn vastgelegd in zogeheten innovatiecontracten. Het betreft negen sectoren: tuinbouw en uitgangsmaterialen, agri&food, water, life sciences & health, chemie, high tech, energie, logistiek en creatieve industrie.

Het topsectorenbeleid is nog maar net begonnen. Over de resultaten is dus nog weinig bekend. Toch is er al forse kritiek op gekomen, onder andere van de economen Steven Brakman en Harry Garretsen, beiden verbonden aan de universiteit van Groningen, in een artikel onder de uitdagende titel: 'Het misleidende denken in top– en flopsectoren'.

Zij zien het topsectorenbeleid, waarin het succes van bestaande sectoren verder wordt ondersteund en uitgebouwd, als negentiende–eeuws denken. In de 21e eeuw leidt een focus op sectoren tot misleidende beelden en beleid.

Dat vergt nadere verklaring. Ik citeer:

Het kabinet wil topsectoren waarin Nederland internationaal uitblinkt, nog sterker maken. Dit is een ambitieus streven waarbij wordt voortgebouwd op de door het vorige kabinet gemaakte keuzes voor een beperkt aantal topsectoren zoals de chemie of tuinbouw omdat kansen en knelpunten veelal sectorspecifiek van aard zouden zijn. Een belangrijk onderdeel van dit beleid is dat wordt gestreefd naar clusters waarbij bedrijven en liefst ook kennisinstellingen uit dezelfde sector zich in elkaars nabijheid bevinden, zoals de regio’s Eindhoven (High-tech) of Wageningen (Agri & food). De sector als aangrijpingspunt voor het economische beleid heeft een lange traditie maar is helaas niet langer relevant, waarmee het topsectorenbeleid een verkeerd en verouderd antwoord geeft op de belangrijke vraag hoe in een wereld van globalisering een open economie als de onze zijn toekomstige welvaartsgroei gaat realiseren.

Om duidelijk te maken dat de vertrouwde sectorale aanpak niet langer deugt onderscheiden de auteurs twee fasen in het globaliseringsproces:

De eerste fase – die met de transportrevolutie in de 19e eeuw begon – ontkoppelde productie en consumptie in tijd en ruimte van elkaar met internationale handel als gevolg, waarbij landen zich specialiseerden in die sectoren waarin zij relatief sterk waren. Nederland groeide zo bijvoorbeeld uit tot een mondiale specialist in de chemiesector (speciale garens) en de landbouwsector (tuinbouw). De tweede grote fase van globalisering begint eind 20e eeuw en is gericht op het productieproces zelf. Gestimuleerd door allerlei ICT ontwikkelingen kunnen onderdelen van het productieproces worden gesplitst in steeds kleinere fasen. Het geografisch opknippen van het productieproces is daarmee veel eenvoudiger geworden, en een moederbedrijf kan letterlijk van minuut tot minuut een bedrijfsonderdeel aan de andere kant van de wereld volgen en controleren.

Voor traditionele industrielanden als Nederland heeft het meer verhandelbaar worden van de productie twee belangrijke gevolgen voor de aard van de werkgelegenheid. Allereerst vallen de opgeknipte fasen steeds minder samen met een sector. Het is voor een computerprogrammeur niet zozeer meer van belang dat zij in de chemie of de landbouw werkzaam is, maar simpelweg dat zij programmeur is. Als bedrijven hun software-afdeling verplaatsen naar India is de specifieke inhoud van een baan van doorslaggevende betekenis en niet zozeer de sector waarin de programmeur werkzaam is. Een tweede gevolg is dat in toenemende mate in landen als Nederland de toegevoegde waarde en daarmee de winst zit in de eerste fase van het productieproces (ontwikkeling, ontwerp) en in de laatste fasen (verkoop, marketing). Het tussenliggende deel, de industriële productie, verdwijnt naar het buitenland. Dit betekent dat Nederland niet langer een concurrentievoordeel heeft in een gehele sector maar in productiefasen of taken zoals ontwerp en marketing die dwars door sectoren heen snijden.

Zij concluderen:

Wil men, zoals kabinet-Rutte II, de economische kracht van Nederland beter begrijpen en versterken dan zou de aandacht moeten worden verlegd van een sectoranalyse naar een banen- of takenanalyse. Het centrale uitgangspunt van het topsectorenbeleid is daarmee achterhaald. ...

Dit alles pleit voor een human capital-agenda in plaats van een bedrijvenagenda waarbij investeren in onderwijs en in de fysieke maar ook sociale infrastructuur van Nederland – denk aan het woon- en leefklimaat – veel meer gewicht zou moeten hebben. Daar komt nog bij dat een beleid, zoals het topsectorenbeleid, dat zich richt op het principe van picking the winners in het verleden vrijwel nooit succesvol is gebleken. Bovendien loopt men met dit principe het risico dat vooral de bestaande bedrijven op de been worden gehouden die het subsidiepad naar Den Haag hebben weten te vinden en niet de winners van morgen.

Aldus de Groningse economen Steven Brakman en Harry Garretsen.

Maar er is niet alleen kritiek van vaderlandse bodem, ook de deskundigen van de Europese Commissie zetten vraagtekens bij het topsectorenbeleid.

Onder de titel, 'Topsectoren op pijnbank', schreef ScienceGuide daar onder meer over:

Het paradepaardje van EL&I -het topsectorenbeleid- scoort in Brussel slecht. Het rendement is onduidelijk, het lijkt meer ‘dead weight’. Nederland laat fundamenteel R&D verkommeren en dreigt zelfs de innovatiekloof tussen regio’s te vergroten.

De 'Europa 2020-strategie' is de opvolger van de weinig succesvolle 'Lissabonstrategie'. Europese leiders kwamen in 2010 overeen dat zij elkaar scherper de maat zouden moeten nemen bij discussies over de overheidsfinanciën, arbeidsmarkthervormingen en innovatieve investeringen.

Anders zou de groeistrategie nooit van de grond komen, dat was bij de Lissabon-strategie uiteindelijk toch gebleken. Vandaar dat zij toen een aantal concrete doelstellingen overeen kwamen en afspraken dat het beleid van de EU-lidstaten strakker gecoördineerd zou worden. De Europese Commissie voert daartoe de beleidscontroles uit, maar het zijn uiteindelijk de lidstaten die de groeistrategie sanctioneren. ...

Door de Europese evaluatiebril bezien levert het Nederlandse topsectorenbeleid weinig rendement op. De cijfers laat men vervolgens spreken. Wat betreft R&D–investeringen blijft Nederland met 1,83% (2010) onder het streefpercentage van 2,5% en zelfs onder het Europese gemiddelde van 2%, net zoals de voorgaande jaren. Het topsectorenbeleid wordt tegen die achtergrond 'dead weight' verweten.

"Het is niet duidelijk of de investeringen in onderzoek en ontwikkeling die door een aantal 'topsectoren' zijn beloofd niet gewoon investeringen zijn die de bedrijven ook zonder het nieuwe beleid hadden gedaan", stelt de Commissie in het document. "In dat geval zou er dus geen sprake zijn van nieuwe vrijgemaakte middelen. Evenmin is het duidelijk hoe kleine bedrijven hier op een doeltreffende manier bij kunnen worden betrokken. Bovendien kunnen snelgroeiende bedrijven worden gepasseerd die niet onder een van de topsectoren vallen."

Het probleem is in de kern, volgens de Commissie, er een van conceptuele kwaliteit. "Er is geen sprake van een grondgedachte waarop dit sectorgebaseerde bedrijfslevenbeleid is gebaseerd." De topsectorenaanpak beschikt niet over een mechanisme om te bepalen of het beleid inderdaad extra R&D-investeringen oplevert.

Daar komt volgens het rapport van de Europese Commissie nog bij dat de topsectorenaanpak vooral die bedrijven en regio's steunt die dat het minste nodig hebben. De rapportage stelt: "Regio's met een hoger ontwikkelingsniveau profiteren het meest van de middelen die door dit 'topsector'-beleid beschikbaar worden, zodat de innovatiekloof tussen de regio's breder kan worden. Daarnaast kan het negeren van fundamenteel onderzoek en het bevorderen van toegepast onderzoek op lange termijn de groeivooruitzichten van de economie schaden. Wat dat betreft is het zorgwekkend dat de  Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) in het kader van de 'topsector'-aanpak een aanzienlijk deel van de middelen voor fundamenteel onderzoek heeft bestemd voor toegepaste doeleinden."

Aldus SchienceGuide over de (voorlopige) evaluatie van de diensten van de Europese Commissie over het Nederlandse topsectorenbeleid.

Kortom, vele deskundigen staan kritisch tegenover het Nederlandse topsectorenbeleid. M.i. terecht!

Ceterum censeo Carthaginem esse delendam
Persoonlijk geef ik dan ook de voorkeur aan een generiek beleid waarbij de overheid zich zo veel mogelijk beperkt tot het bevorderen van de randvoorwaarden waarbinnen het particulier initiatief tot bloei kan komen – dus zo weinig mogelijk gedetailleerde directe bureaucratische interventie in het economische leven. Hierbij denk ik vooral aan lastenverlichting en verlichting van regelgeving. Is daar voldoende ruimte in het huidige tijdsgewricht, waarin iedereen de broekriem moet aanhalen? 

Overheidsbeleid leidt niet altijd tot de gewenste uitkomsten en is niet zelden ambivalent. Goede bedoelingen leiden niet immer tot een positief resultaat. En de mogelijke – maar hoogste onzekere – voordelen van de kleine kluifjes die men de geselecteerde topsectoren toegooit, worden meer dan teniet gedaan door de schade van de voorgenomen gigantische misallocaties die voor de deur staan op het terrein van de energievoorziening, in het bijzonder elektriciteit. Een betaalbare en betrouwbare elektriciteitsvoorziening speelt een cruciale rol bij investeringsbeslissingen, vooral in de energie–intensieve industrie. Het lijkt er thans op dat Nederland met het Energieakkoord, waarbij het accent ligt op de uitbreiding van windenergie, dezelfde weg opgaat als de Duitsers met hun Energiewende, waarvan het majestueuze echec met de dag zichtbaarder wordt, zoals ook door de Duitse vice–kanselier Sigmar Gabriel wordt erkend.

Volgens berekeningen van deskundigen zal de plaatsing door Nederland van tig windmolens op zee en op land geen vermindering van het verbruik van fossiele brandstoffen en dus ook geen vermindering van CO2–uitstoot opleveren. Het effect op het klimaat zal nihil zijn. Dat beleid kost echter vele miljarden paar jaar en dat bedrag loopt nog steeds op. Kortom, het afblazen van het Energieakkoord – 'all pain and no gain' – biedt een immens besparingspotentieel.

Het verhaal eindigt dus toch nog met een positieve noot.

– – –
Voor mijn eerdere DDS–bijdragen zie hier.