Tien redenen om tegen het ESM te stemmen

Binnenkort debatteert de Tweede Kamer over het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM), het permanente hulpfonds van de eurozone, dat banken en staten in de problemen moet gaan helpen. Het is de bedoeling om dit fonds vanaf juli 2012 op de rails te krijgen, maar daar zal dan toch een forse eindsprint voor nodig zijn. In Duitsland werd verleden week beslist de goedkeuring uit te stellen tot midden juni. Tot nu toe keurden enkel de parlementen in Frankrijk en Portugal het ESM – verdrag goed.

Dit zijn de 10 zaken die belangrijk zijn om weten over het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM):

Volgens het EU–Verdrag zijn lidstaten verantwoordelijk voor hun eigen schulden (de “no bailout” – regel in artikel 125). Via een wijziging van artikel 136 van dit Verdrag willen de Europese regeringen  nu een wettelijke basis bekomen zodat het voor de 17 eurolanden mogelijk wordt om met het ESM een permanent transfer-mechanisme in het leven te roepen. Het probleem is dat niet alle 27 EU – lidstaten deze wijziging van het EU-Verdrag zullen hebben goedgekeurd tegen 1 juli (het Verenigd Koninkrijk meer dan waarschijnlijk al niet), waardoor het ESM dus van het prille begin zonder wettelijke basis zou opereren, als het ESM-Verdrag al goedgekeurd raakt door alle 17 eurolanden. Daarbovenop komen nog tal van andere wettelijke bezwaren, gaande van kritiek op de gebruikte (snelle) procedure tot verdragswijziging (die in theorie niet mogelijk is in het geval er sprake is van een soevereiniteitstransfer naar het Europese niveau) tot rechtszaken bij de Grondwettelijke Hoven in Duitsland en Estland over de overeenstemming met de Duitse of Estse Grondwet. De vraag is de regeringen zich daar om zullen bekommeren, gezien de zware twijfels over de wettigheid van de bestaande steunfondsen en die van de acties van de ECB.

De twee “voorgangers” van het ESM zijn het European Financial Stability Facility (EFSF) en het European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM). Beide instellingen worden gefinancierd met leningen, waarbij een privaat vehikel van de eurolanden dan wel de Europese Commissie op de financiële markten geld gaat lenen (aan steeds duurdere voorwaarden, trouwens).  Voor het ESM is dat anders: het zal wel opnieuw lenen (620 miljard  euro), waarbij lidstaten enkel garanties verstrekken voor die leningen, maar minstens 80 van de 700 miljard euro waarover het ESM zal gaan beschikken moet worden verstrekt als écht kapitaal door de lidstaten. De meeste lidstaten moeten extra gaan lenen dit jaar om ook aan die 80 miljard te geraken.

Nederland moet 4,6 miljard euro aan kapitaal storten in het ESM, waarvan ongeveer 1,8 miljard dit jaar (in juli en oktober), 1,8 miljard in 2013, en ongeveer 0,9 miljard  in 2014, wat volgens Minister van Financiën Jan Kees de Jager de Nederlandse staatsschuld ook voor eenzelfde bedrag zal doen stijgen (hoewel hij toevoegt dat daar dan nog 150 miljoen per jaar aan financieringskosten bijkomen).

Puur financieel gezien komen kapitaalstortingen natuurlijk op hetzelfde neer als het geven van allerlei risicovolle garanties (ook al zijn politici dat ondertussen gewoon, sinds de bankencrisis). Politiek gezien liggen ze veel moeilijker omdat de risico’s niet zomaar naar de toekomst worden verscheept. Eerste Minister Mark Rutte kan er ongetwijfeld van meespreken hoe politiek lastig het kan zijn om een paar miljard tekort te komen.

Hoe gigantisch een noodfonds van 700 miljard euro ook mag lijken, in de praktijk zal het niet meer dan 500 miljard euro kunnen uitgeven in combinatie met het EFSF (dat nog een 200 miljard euro tot zijn beschikking heeft). Dat is tenminste onder de veronderstelling dat er geen versnelde kapitaalsbetaling moet komen als gevolg van de regel van artikel 41.2  dat steeds een minimum 15 procent aan kapitaal van lidstaten in het ESM aanwezig moet zijn. 500 miljard euro is onvoldoende om grote schokken op te vangen. Eerder iets van 2000 miljard is nodig om kalmte te brengen tot einde 2014 (gezien de financieringsbehoeften in de komende jaren van grote periferielanden als Spanje en Italië). De ECB heeft tot nu toe de rol van hulpfonds vervuld, en wellicht zal diezelfde ECB opnieuw worden ingeschakeld om via een derde LTRO, nog meer ELA, of een extra scheut SMP (of misschien wel via een nieuw acroniem) financiering te voorzien. Het mag weinig twijfel leiden wie de rekening uiteindelijk betaalt.

Voortdurend worden er voorstellen gedaan om het noodfonds uit te breiden, of zoals het IMF voorstelt, om het toe te laten banken direct steun te verlenen, en niet enkel indirect, zoals nu het geval is.

Wat betreft het verhogen van enerzijds de 700 miljard euro aan maatschappelijk kapitaal waarover het ESM beschikt, of van anderzijds de totale uitleencapaciteit van het ESM (nu nog de facto beperkt tot een 500 miljard euro, in combinatie met het EFSF), laat het ESM-Verdrag toe om dit op eenvoudige wijze te laten beslissen door de Raad van Gouverneurs (het orgaan van de Ministers van Financiën van de eurozone binnen het ESM). Geen verdragswijziging is nodig. Dat bepaalt artikel 5.6.d van het ESM Verdrag.

Volgens artikel 10 treedt een wijziging in het maatschappelijk kapitaal dan wel enkel in werking “nadat de ESM-leden de depositaris in kennis hebben gesteld van de voltooiing van hun toepasselijke nationale procedures”, maar dit betekent niet dat landen zo’n beslissing kunnen laten afhangen van instemming door hun nationale parlementen. Eens de Minister van Financiën – die trouwens immuniteit geniet binnen het ESM - de “kennisgeving” heeft gedaan, kan de beslissing niet worden teruggedraaid, wat het Parlement of nationale rechtbanken ook zouden beslissen.

Enkel in Duitsland en Finland is er sprake om (misschien en enkel tot op zekere hoogte) het parlement invloed te geven op beslissingen die te maken hebben met het effectief verlenen van ESM-leningen aan landen in moeilijkheden. In Nederland heeft Minister van Financiën Jan Kees de Jager persoonlijk toegezegd dat hij “overleg” zou voeren met de Tweede Kamer, maar meer dan zichzelf bindt de Jager daarmee niet. Voorzover bekend werd nog geen enkel wetgevend initiatief genomen zodat de Nederlandse democratisch verkozenen ook in het kader van het ESM hun historisch bekomen controle over belangrijke uitgaven van de uitvoerende macht zouden kunnen uitoefenen.

Opnieuw in tegenstelling tot Duitsland (en ook Frankrijk en Italië), beschikt Nederland niet over een veto over ESM – activering, in het geval het snel moet gaan. Dit vanwege artikel 4.4, dat een “spoedstemprocedure” voorziet, waarbij het mogelijk is om met een meerderheid van 85% van stemmen een beslissing te nemen over het verlenen van hulp aan een land in moeilijkheden.

Weliswaar is er wel een conclusie van zowel de Europese Commissie als de ECB vereist dat anders “de economische en financiële duurzaamheid van de eurozone in gevaar” komt, maar dat is van toepassing is op zo ongeveer elke crisis binnen de eurozone. Enkel Duitsland, Frankrijk en Italië beschikken over minstens 15 % van het ESM kapitaal (en navenant van de stemmen binnen het ESM), en hebben dus een veto. Er was nog even verzet van Finland tegen deze regel, maar dat werd al snel in de kiem gesmoord na de toezegging dat de spoedprocedure enkel zou worden toegepast in “echt uitzonderlijke omstandigheden” en er bij leningen een zeer klein deel van het geld als “noodreservefonds” zal worden ingesteld ten behoeve van alle ESM – lidstaten, “ter dekking van eventuele tegenvallers op de desbetreffende lening”. Om hoeveel gaat het dan? Volgens de Jager gaat het bij een lening van 5 miljard euro om niet meer dan 0,3 miljard euro. Niet echt geruststellend dus, want in geval van een overheidsfaillissement lopen de verliezen wel wat hoger op.

Hoe vreemd het oog mag klinken: ook Griekenland, Ierland en Portugal, die allen reeds financieel worden geholpen door de andere eurolanden, zijn verplicht om de kapitaalsbijdragen te doen (waar ze naar verluid ruimte voor hebben voorzien in hun begrotingen, al klinkt dit niet zeer geloofwaardig in het geval van Griekenland). Artikel 8.5 stelt dat “De verplichting van ESM-leden om overeenkomstig dit Verdrag tot het maatschappelijk kapitaal bij te dragen, wordt onverlet gelaten door het feit dat een dergelijk ESM-lid in aanmerking komt voor financiële bijstand van het ESM of dergelijke bijstand ontvangt.” De bedragen die Nederland dient bij te dragen “wijzigen niet indien een euroland het ESM verdrag niet ratificeert,” aldus de Nederlandse regering.

Landen die niet betaald hebben, verliezen echter hun stemrecht (artikel 4.8). Een ruwe berekening leert dat als Griekenland, Ierland, Portugal, Spanje en Italië in die situatie zouden terechtkomen, Duitsland en Frankrijk samen meer dan twee derde van de stemrechten zouden kunnen uitoefenen. Politieke fictie misschien (behalve dan dat het helemaal niet zo onwaarschijnlijk is dat ook Spanje en Italië in de problemen zouden komen), maar het geeft aan hoe surreeël dit allemaal is. In Berlijn beweren ESM – criticasters dan ook al schertsend dat die regel over verlies van stemrecht eigenlijk vooral bedoeld is om er zeker van te zijn dat Duitsland zijn kapitaalsbijdrage stort.  

Het ESM is niet zomaar een zoveelste Europees prestigeproject, maar een instrument dat het Europese niveau indirect invloed geeft op wat eurocraten tot voor kort nog het onbereikbare terrein van lidstaten achtten: invloed over de nationale begroting. Ongeveer twee derde van de regulering voor 500 miljoen Europeanen komt tot stand op het Europese niveau, maar de Europese begroting ligt op het al bij al bescheiden niveau van ongeveer 1 procent van het BBP.

Als gevolg van het Verdrag van Lissabon wordt het vanaf 2014 mogelijk dat de landen van de eurozone de overige lidstaten van de EU in de minderheid kunnen stemmen wanneer EU-regels met gekwalificeerde meerderheid worden beslist (aangezien de eurozone dan 65 procent van de bevolking in de EU zal tellen). Gezien het belang van het ESM voor de financiële situatie van lidstaten, zal het als een hefboom kunnen worden gebruikt om binnen de eurozone tot een consensus te komen over dossiers die bij de gebruikelijke koehandel aan elkaar worden gelinkt. Die consensus kan dan worden opgelegd aan de rest van de EU. Meestal wordt er sowieso met consensus beslist, maar dan toch met het stemgewicht in het achterhoofd. Het verlies van het Nederlandse vetorecht over het verstrekken van ESM - leningen kan dus verstrekkende gevolgen hebben.

Het loont de moeite om eens een blik te werpen op wie dan wel al dat geld zal lenen aan dat toekomstige Europese hulpfonds. Als we er van uitgaan dat de situatie ongeveer dezelfde zal zijn als bij het EFSF, dan lijkt Azië wel een vrij belangrijke speler te worden in het financieren van de Europese overheden.  40 procent van de investeerders in het EFSF zou uit Azië komen, waarvan Japan er een 20 procent voor zijn rekening neemt. Ook China heeft zich reeds gemanifesteerd, en onmiddellijk ook voorwaarden gesteld voor bijdragen in het reddingsfonds. Gezien het bedenkelijke democratische gehalte van vele Aziatische landen, is het maar de vraag of dat een goede evolutie is. In tegenstelling tot de V.S., die eveneens veel van hun overheidsfinanciering uit China halen, beschikken de Europese landen niet over een reservemunt en zijn ze dus veel kwetsbaarder op dit vlak. Ook het feit dat 44 procent van de EFSF middelen afkomstig zijn van overheden, centrale banken en “sovereign wealth funds”, wat dus ook het geval is voor de middelen uit Azië, moet zorgen baren.

Het zou natuurlijk ook goed kunnen dat China of andere nieuwe spelers op het wereldtoneel helemaal geen zin hebben om Europa te helpen. Dan wordt geld bijdrukken vanuit de ECB om het dan te lenen aan het ESM uiteraard de laatste strohalm (de nieuwe Franse President stelde het alleszins reeds voor). Volgens Duits liberaal parlementslid Frank Schaeffler biedt het ESM – Verdrag die mogelijkheid zelfs nu reeds, via artikel 21.1, aangezien dit het ESM machtigt om te lenen bij “andere personen of instellingen” dan banken of financiële instellingen.

De Nederlandse Algemene Rekenkamer heeft samen met enkele andere Europese Rekenkamers forse kritiek geuit op de manier waarop miljarden euro’s aan belastingsgeld door het ESM zullen worden uitgegeven (helaas is dit geen unicum op EU vlak: de Europese Rekenkamer weigert reeds vele jaren om goedkeuring te verlenen aan de Europese begroting, wegens de hoge foutenmarge).

Hoewel de kritiek al een tijdje geleden werd geuit, werd het ESM – verdrag toch niet op voldoende wijze aangepast. In april herhaalde diezelfde Rekenkamer nog eens zijn bezwaren voor het Europees Parlement. Het hekelde het gebrek aan “democratische controle en openbaar toezicht”. Het is alvast tekenend dat reeds voor de opstart van het ESM forse twijfels rijzen over de betrouwbaarheid van de instelling.