Schaf ontwikkelingssamenwerking af!

Een verboden toespraak.

In een vorig leven heb ik mij met ontwikkelingssamenwerking bezig gehouden. Toen ik aan Clingendael was verbonden, kwam daar het idee op om een bundel 'Verboden toespraken' te schrijven: 'Vijf lezingen die de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken niet zal houden'.

Onze opdracht was politiek niet-correcte, doch voor het overige goed onderbouwde voordrachten te schrijven. Men verzocht mij om ontwikkelingssamenwerking voor mijn rekening te nemen.

De bundel werd in januari 2007 gepubliceerd en is hier te vinden.

Onlangs werd ik uitgenodigd door het Goudse debatplaform 'Dat ene woord' om een inleiding te houden voor een debat over nut en noodzaak van mensenrechten, fairtrade en internationale samenwerking.

Ik besloot daarvoor terug te grijpen op de tekst die ik zeven jaar eerder had geschreven.

Hier volgt mijn voordracht:

Dames en heren,

In de eerste helft van de jaren zeventig verklaarde de toenmalig minister voor ontwikkelingssamenwerking, Jan Pronk, dat hulp tot doel heeft zichzelf overbodig te maken. Ik ben dat met hem eens. Maar waar staan we nu na ruim zestig jaar?

Daarom de vraag: helpt hulp?

Deze vraag is waarschijnlijk even oud als de hulpverlening zèlf. En het is de hamvraag. Maar eerst een paar opmerkingen over een andere vraag: waarom doen we eigenlijk ook alweer aan ontwikkelingssamenwerking?

In het ontwikkelingsdebat wordt grote nadruk gelegd op de morele en humanitaire drijfveren. Vooral na de Tweede Wereldoorlog begon men zich bewust te worden van de grote welvaartskloof tussen de geïndustrialiseerde landen en de ontwikkelingslanden. In een aantal rijke landen ontstond brede politieke steun om die kloof te overbruggen. In haar rapport “Deelgenoten in Ontwikkeling”, dat in 1969 verscheen, signaleerde de Commissie–Pearson een nieuwe tijdgeest. Ik citeer: “Bezorgdheid over de behoeften van andere landen, armere landen, komt voort uit een nieuw verschijnsel van fundamentele betekenis in de moderne eeuw: het besef dat de wereld eigenlijk één groot dorp is geworden, dat wij deel uitmaken van één wereldgemeenschap.” Ja, toen al! Ik merk op dat het woord globalisering destijds nog niet in zwang was.

Maar er waren natuurlijk ook minder nobele motieven, zoals politieke, militaire en economische overwegingen. De Nederlandse socioloog Bram de Swaan heeft ontwikkelingssamenwerking wel eens getypeerd als relatiegeschenk om de economische betrekkingen te bevorderen. Over deze minder altruïstische drijfveren werd echter nauwelijks gerept.

Wij doen dus niet alleen op grond van morele overwegingen aan ontwikkelingssamenwerking, d.w.z. gedreven door solidariteit met de armere medemens elders in de wereld, maar ook vanwege al dan niet verlicht eigenbelang.

Willem Elsschot zei het al: “Tussen droom en daad staan wetten in de weg en vele praktische bezwaren.” In dit geval de vertaalslag tussen de motieven en doelstellingen van het beleid enerzijds en de implementatie van dat beleid anderzijds. Deze frustreert maar al te vaak de effectiviteit van het beleid – sterker nog, het leidt tot contraproductieve resultaten.

In het vervolg van mijn betoog zal ik dit aantonen. Ik zal daaruit de conclusie trekken dat het hoog tijd wordt om een andere weg in te slaan en afstand te nemen van de sjibbolets die het ontwikkelingsdenken tot dusver hebben gedomineerd.

Hoewel het niet populair meer is over de maakbaarheid van de samenleving te praten, zijn de pogingen tot maatschappelijke verandering allerminst opgegeven. Iedereen die zowel individueel als collectief zijn lot tracht te verbeteren, is op de een of andere manier bezig met een verandering van de samenleving. Ontwikkelingssamenwerking biedt hiervan een voorbeeld bij uitstek. Maar helpt zij ook?

Op weinig terreinen van overheidsbeleid bestaat er zo’n grote kloof tussen beleid en de effectiviteit ervan. Er zijn bibliotheken volgeschreven over ontwikkelingsstrategieën en ontwikkelingsbeleid, maar slechts heel weinig over de resultaten. Deze literatuur leidt een min of meer apocrief bestaan. Een markante illustratie van deze kloof vormt het boek: De geschiedenis van vijftig jaar ontwikkelingssamenwerking. In zijn recensie van dat boek schreef ontwikkelingsdeskundige Gert Oostindie in NRC Handelsblad: “Hoewel er ook uit de doeken wordt gedaan over het reilen en zeilen van ontwikkelingssamenwerking, de vraag of de hulp helpt, wordt te weinig gesteld, laat staan beantwoord. [...] Het veroordeelt de bundel daarmee wel aan de zijlijn van het nu lopende debat over ontwikkelingssamenwerking.” Dat schreef hij in 1999.

Nu, na zoveel jaren, kabbelt het debat nog steeds voort – zij het in steeds kleinere kring – en is er nog altijd geen noemenswaardige verandering in de situatie gekomen. De gebedsmolens dat wij meer hulp dienen te geven draaien nog onverminderd door, getuige bijvoorbeeld de zogenoemde Millenniumdoelstellingen. Maar is dat niet getuigenispolitiek? Kunnen we dat geld niet beter besteden? Is het niet verstandiger op te houden met het gooien van goed geld naar kwaad geld?

Toegegeven, evaluatie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking is moeilijk. In het bedrijfsleven is de beoordeling van de resultaten relatief eenvoudig met behulp van een objectieve winst–  en verliesrekening. Bij ontwikkelingssamenwerking is dat ingewikkelder. Het effect van de hulp wordt getoetst aan vele, deels tegenstrijdige en niet–kwantificeerbare criteria die meestal ruimte openlaten voor subjectieve interpretatie. Als men de professionals op dit gebied vraagt naar hun persoonlijke indruk van het resultaat van de hulp op microniveau, antwoorden velen van hen dat een derde van de projecten succesvol is, een derde mislukt en dat het resultaat van de rest ergens in een schemerzone daartussen ligt.

Wat het macroniveau betreft, zijn talloze evaluaties er tot dusverre niet in geslaagd een simpel positief verband vast te stellen tussen hulp en, bijvoorbeeld, economische groei. Wèl bleek uit studies van de Wereldbank dat landen met goed bestuur en hulp harder groeiden dan landen met slecht bestuur en hulp, terwijl landen met slecht bestuur die geen hulp kregen de slechtste groeiprestaties vertoonden.

Een complicerende factor is ook dat ontwikkelingssamenwerking heel veel verschillende activiteiten omvat: van onderzoek ter verbetering van landbouwzaden tot advisering bij de aanpassing van wetgeving, van noodhulp tot onderwijs, van gezondheidszorg tot technologieoverdracht, van verschaffing van kredieten aan kleine lokale ondernemers tot schuldverlichting op nationaal niveau, van rehabilitatie van sloppenwijken tot de financiering van megadammen. Bij dat alles zijn zeer veel verschillende organisaties betrokken: nationale donororganisaties, multilaterale instellingen en non–gouvernementele organisaties. Deze organisaties zijn bovendien in het algemeen niet al te scheutig met het verschaffen van informatie over het concrete resultaat van hun activiteiten.

Wat we wèl kunnen vaststellen is dat in de landen die de grootste successen boekten op ontwikkelingsgebied, zoals de Aziatische tijgers, China en meer recentelijk ook India, de liberalisering van de economie de belangrijkste succesfactor is geweest. Ontwikkelingshulp speelde een ondergeschikte rol.

Deepak Lal, een ontwikkelingseconoom van Indiase afkomst, ging echter nog een stapje verder. Hij stelde dat ontwikkelingshulp de Derde Wereld van de wal in de sloot heeft geholpen. Volgens hem schoot de theoretische grondslag van de zogenoemde ontwikkelingseconomie tekort.

Het in 1977 verschenen Brandt–rapport prikkelde Lal tot het schrijven van een boekje over de “armoede van de ontwikkelingseconomie”, waarin hij krachtig stelling nam tegen de in dit rapport bepleite aanpak en het toen dominante ontwikkelingsdenken. Het Brandt–rapport schonk aandacht aan de toekomstige verhouding tussen de ontwikkelde landen en de Derde Wereld. In dit rapport werd groot accent gelegd op de verdeling van welvaart en werden enorme internationale inkomensoverdrachten en een collectivistische regulering van de wereldeconomie bepleit. Het rapport was doortrokken van wantrouwen in het marktmechanisme en gaf blijk van weinig begrip voor het proces van welvaartsschepping. Vooral de rol van economische prikkels en ondernemersinitiatief bleven geheel onderbelicht.

Deepak Lal noemde dit het ‘dirigistisch dogma’.

De overduidelijke successen van landen die voor een naar buiten gericht, exportgeoriënteerd ontwikkelingsbeleid hebben gekozen, in plaats van een naar binnen gericht importsubstituerend beleid, heeft deze theorie en daarmee ook de ontwikkelingseconomie in het algemeen in diskrediet gebracht.

Uiteraard vertoont het marktmechanisme in de Derde Wereld vele onvolmaaktheden, maar dat betekent volgens Lal nog niet automatisch dat dirigistisch beleid betere resultaten boekt, noch uit het oogpunt van economische rationaliteit, noch uit het oogpunt van de armoede. Sterker nog, Lal stelt dat de ernstige distorsies van de prijzen in de Derde Wereld niet zijn te wijten aan de onvolkomenheden van het prijsmechanisme, maar aan niet-rationele overheidsbemoeienis, zoals de regulering van de buitenlandse handel, het vergunningenstelsel op industrieel gebied en de diverse vormen van prijsbeheersing. Wil het dirigisme kans van slagen hebben, dan zijn daarvoor alwetende bureaucraten nodig die het beste met de burgers voor hebben. Deze mensensoort is zeldzaam.

Ik stel vast dat het dirigisme, waaraan zo vele ontwikkelingseconomen hun intellectuele steun hebben verleend, was bedoeld om het functioneren van een onvolkomen markteconomie te verbeteren. In plaats daarvan heeft het geleid tot beleidsgeïnduceerde scheefgroei, die meer schade heeft aangericht dan de marktonvolkomenheden die men daarmee wilde bestrijden.

Velen die diep teleurgesteld zijn over het falen van de armoedebestrijding in de Derde Wereld dragen zelf verantwoordelijkheid voor deze situatie, doordat zij intellectuele en politieke steun hebben verleend aan diverse mechanistische ontwikkelingsmodellen, gebaseerd op de gedachte van dominante ontwikkelingsbelemmeringen, zoals opleiding, besparingen en vreemde valuta, waarvoor hun specifieke “strategie” soelaas pretendeerde te brengen.

De belangrijkste les die men uit de vele ontwikkelingsresultaten gedurende dertig jaar in de Derde Wereld kan trekken, is dat men de markt haar werk moet laten doen (“getting the prices right”). Dit is waarschijnlijk het meest doelmatige instrument in de strijd tegen de armoede. Aldus schreef Deepak Lal al in de jaren tachtig.

Wat toen een ketterse opvatting was, heeft thans brede steun gevonden in het moderne ontwikkelingsdenken. Maar de richtingenstrijd heeft vele jaren in beslag genomen en onvoorstelbare schade aangericht. Kansen voor het scheppen van welvaart gingen verloren. Daardoor werd de armoede niet bestreden, maar juist gecontinueerd. En politiek gezien speelt het oude denken nog steeds een grote rol.

Andere critici van het ontwikkelingsbeleid hebben ietwat andere invalshoeken gekozen. William Easterly, auteur van een meer recent boek, The Elusive Quest for Growth, en een gezaghebbend deskundige op ontwikkelingsgebied, is bijvoorbeeld sceptisch ten aanzien van grootscheepse, centraal aangestuurde initiatieven, zoals de Millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling. Hij is van oordeel dat dit soort voorstellen leidt tot een overambitieuze proliferatie van doelstellingen en aanbevelingen. De weg naar de hel is geplaveid met goede voornemens. Hij bekritiseert de mentale instelling van de ontwikkelingsgemeenschap, die slechts kan denken in termen van “plannen”, “strategieën” en “kaders” om de noden van de armen in de wereld te lenigen. Dit soort exercities spruit volgens hem voort uit een centrale-planningsmentaliteit, waarin het antwoord op de tragedie van de armoede gezocht wordt in grote bureaucratische structuren, die beslissen over de toewijzing van verschillende hoeveelheden ontwikkelingsgoederen. Maar een dergelijke aanpak is elders reeds op een faliekante mislukking uitgelopen, namelijk in de het voormalige Sovjetblok! Moet de ezel zich dan voor een tweede keer aan dezelfde steen stoten?

Easterly’s opvattingen zijn in lijn met die van wijlen Lord Peter Bauer en Basil Yamey, die reeds in de jaren zeventig ervoor waarschuwden dat het een misvatting is te denken dat hulp een inkomensoverdracht aan mensen die het het meeste nodig hebben, zou inhouden. Het is een inkomensoverdracht van de overheid in het ene land aan de overheid in het andere land. Het voornaamste effect daarvan is dan ook altijd geweest dat de omvang en activiteiten van de staat werden vergroot, wat vaak resulteerde in vermindering van welvaartsgroei en beperking van de individuele vrijheid. Buitenlandse hulp leidt onvermijdelijk tot verschuiving van activiteiten van productie naar wat de Angelsaksen rent–seeking noemen: oftewel, pogingen een graantje mee te pikken uit de staatsruif. Het creëert een geweldige patronagemachinerie, met alle corruptie van dien. Dergelijke corruptie kan in vele Derde–Wereldlanden tot gewapende conflicten leiden over de controle van dat patronagesysteem. Wanneer meer en meer inspanningen zich richten op rent–seeking in plaats van op productie en ondernemen, worden de betrokken landen hoe langer hoe armer. Hierbij kan hulp een vicieuze armoedecirkel versterken, wat onmogelijk de bedoeling kan zijn.

De Kenyiaanse econoom James Shikwati hamert op hetzelfde aambeeld. In een interview met het Duitse blad Der Spiegel verklaarde hij dat hulp Afrika meer slecht dan goed doet. Gevraagd naar wat hij vond van de hogere hulpcommitment van de G-8 Top te Gleneagles, was zijn reactie: “Om hemels wil, alstublieft stop met die hulp! Met die hulpgelden wordt een geweldige bureaucratie gefinancierd. Tegelijkertijd leiden zij tot corruptie en apathie. Zij bevorderen een bedelaarsmentaliteit bij de Afrikanen en ontmoedigen hen zelfstandig te worden. Bovendien heeft hulp overal een negatieve invloed op de lokale markten en ondermijnt het de ondernemingsgeest die Afrika zo hard nodig heeft.”

Ja, Shikwati is zelfs van oordeel dat ontwikkelingshulp een van de oorzaken van Afrika’s problemen is. “Indien het Westen ermee zou ophouden, zouden de gewone Afrikanen het niet eens merken. Alleen de politici en de bureaucraten zouden daardoor worden getroffen. Daarom beweren zij dat beëindiging van de hulpverlening het einde van de wereld betekent. Afrika moet zèlf stappen zetten om de modernisering te bevorderen. Er dient een mentaliteitsverandering te komen. Wij moeten ophouden onszelf als bedelaars te beschouwen. Momenteel zien de Afrikanen zichzelf uitsluitend als slachtoffers. . Om deze situatie te veranderen, zou het goed zijn indien de hulporganisaties zich zouden terugtrekken. Afrika is op dit moment als een klein kind dat onmiddellijk om zijn babysitter schreeuwt wanneer er iets mis gaat. Afrika moet leren op eigen benen te staan.”

In het licht van deze forse kritiek rijst de klemmende vraag waarom we dan toch doorgaan met ontwikkelingssamenwerking? Waarom blijft een groot deel van het ontwikkelings–establishment hardnekkig vasthouden aan anachronistische opvattingen? Getuigenispolitiek? Inertie? Gevestigde belangen?

Welke conclusie kan ten slotte uit het voorgaande worden getrokken? Ik mag in herinnering roepen dat het begrip self–reliance in de jaren zeventig nog een prominente plaats in het ontwikkelingsdenken innam. Sindsdien is het naar de achtergrond gedrongen. Dat is jammer. Ik begon ermee te zeggen dat de voormalige minister voor ontwikkelingssamenwerking, Jan Pronk, reeds in de jaren zeventig verklaarde dat het uiteindelijke doel van  ontwikkelingssamenwerking is zichzelf overbodig te maken. In het licht van de ervaringen tot dusver, is mijns inziens, zo'n veertig jaar na deze uitspraak, het moment aangebroken voor een geleidelijke afbouw van de ontwikkelingssamenwerking.

Het klimaat daarvoor is thans ook gunstiger. Er heeft de laatste jaren een kentering plaatsgevonden ten aanzien van de opvattingen over ontwikkelingssamenwerking. Het optimisme van weleer heeft plaatsgemaakt voor een kritischer instelling. In de nieuwe situatie dient een deadline voor de uitfasering van de hulp te worden vastgesteld. Dit schept waarborgen dat het afwikkelingsproces op geleidelijke en zorgvuldige wijze kan plaatsvinden.
-----

Dat was dus mijn inleiding. Wat er daarna gebeurde was wonderlijk en verraste mij. De zaal was overwegend gevuld met mensen van 'progressieve' signatuur. Ik had dus op zijn minst een aantal emotionele vijandig/kritische vragen en opmerkingen verwacht. Die bleven uit! De reacties waren respectvol. Uit peilingen onder het publiek bleek dat men mijn verhaal op zijn minst een serieuze bijdrage aan het debat vond.
 
Voor mijn eerdere DDS–bijdragen zie hier.